Parmi les 118 articles que comporte la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, publiée au Journal Officiel le 28 décembre 2019, seule une minorité modifie le code électoral. De nombreuses dispositions ont cependant directement vocation à améliorer les conditions quotidiennes d’exercice des mandats locaux.

Ce texte, fruit d’un long dialogue, prend avant tout en considération les difficultés rencontrées par certains élus locaux : assurer des fonctions électives représente un coût, parfois financier – malgré les indemnités – mais également personnel et professionnel, pour celles et ceux qui choisissent de s’investir dans la vie politique locale. Les conditions d’exercice sur le terrain, dans un environnement administratif et juridique toujours plus complexe, sont également au rang des préoccupations des élus auxquelles la loi entend répondre.

C’est à partir de ces constats que le Parlement a élaboré une loi qui tente manifestement de faire évoluer la politique locale, notamment en encourageant l’ensemble des citoyens à y participer et à s’épanouir dans leur mandat. De manière très attendue, la loi assure également une revalorisation du statut des élus, par le biais de la reconnaissance de leurs compétences ou d’augmentation des indemnités dans certains cas. Enfin, elle renforce les pouvoirs du maire et assouplit quelque peu le cadre juridique afin de lui permettre de mener à bien la politique locale.

Le soutien du Parlement et de l’Exécutif aux élus locaux – particulièrement à ceux des communes de tailles modestes –, qui est réaffirmé par cette loi, devrait atteindre un autre objectif essentiel : susciter les vocations en vue des élections des 15 et 22 mars prochains.

Des mesures favorisant une meilleure représentativité des élus et la conciliation entre mandat et vie personnelle

La loi semble avoir pris acte de la nécessité d’améliorer la représentativité des élus et de faciliter l’accès aux fonctions électives de tous les citoyens. L’un des leviers pour parvenir à cet objectif est de garantir une meilleure conciliation entre la vie personnelle et professionnelle des élus et leur engagement municipal. Plusieurs mesures sont donc mises en place – avec plus ou moins d’acuité – concernant l’accès aux fonctions électives locales des femmes, des personnes en situation de handicap, des personnes chargées de famille et des salariés.

Des mesures encore timorées en faveur de la parité

Bien que le nombre de femmes élues locales soit en constante augmentation depuis les années 60, le constat est sans appel : les femmes demeurent sous-représentées aux postes à responsabilités. En 2019, les femmes constituaient 39,9% des membres des conseils municipaux. La situation est plus critique dans les communes de moins de 1000 habitants – lesquelles représentent 74% des communes françaises et ne sont pas soumises à l’obligation de parité sur les listes – où les femmes représentent seulement 34,5% des élus et 17% des maires. A l’échelle nationale, les femmes sont également sous-représentées aux postes de premiers adjoints, réputés les plus « prestigieux ».

L’article L.264 du code électoral prévoit déjà que, dans les communes de plus de 1000 habitants, la liste de candidats présentée aux électeurs est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe. Concernant l’élection des adjoints au maire, l’article 29 de la loi modifie l’article L.2122-7-2 du CGCT, lequel prévoit désormais que la liste présentée pour l’élection doit satisfaire à la même exigence, et non plus simplement être composée d’un nombre égal de candidats de chaque sexe. Il est spécifié qu’en cas de vacance à un poste d’adjoint en cours de mandat, l’élu remplaçant devra être du même sexe que l’élu remplacé. Comme l’a souligné l’Assemblée nationale dans son rapport, l’ordre des adjoints est purement « protocolaire » puisque les délégations sont attribuées à la discrétion du maire. Cette mesure revêt dès lors une dimension essentiellement symbolique.

La loi ambitionne par ailleurs d’« étendre l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives » sans toutefois donner aucune indication concernant les mesures envisagées (Art. 28). La loi se contente de fixer un calendrier : les dispositions du code électoral relatives à l’élection des conseillers municipaux devront être modifiées avant le 31 décembre 2021, mais ne seront applicables qu’aux deuxièmes élections municipales suivant leur entrée en vigueur. Ces modifications sont subordonnées à la conduite, par le Parlement, d’une évaluation préalable.

Des avancées en matière de handicap

La loi a vocation à faciliter l’accès aux fonctions électives des personnes en situation de handicap, et ce à plusieurs niveaux. Ainsi, l’article L.821-3 du code de la sécurité sociale est modifié afin qu’il soit précisé que l’indemnité de fonction des élus est compatible avec la perception de l’allocation aux adultes handicapés, au même titre qu’une rémunération professionnelle (Art. 97). Par ailleurs, il est à présent expressément prévu que tout élu « atteint d’infirmité certaine » le mettant dans l’impossibilité physique de voter à bulletin secret pendant un conseil municipal pourra être assisté (Art. 99).

Désormais, les élus au sein des EPCI en situation de handicap pourront également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés pour assister aux réunions pour lesquelles leur participation est requise (Art. 98).

Enfin, et c’est la mesure la plus ambitieuse de la loi, au titre d’une expérimentation d’une durée maximum de 3 ans, les communes de plus de 10000 habitants auront l’obligation de proposer une formation en langue des signes à au moins un de leurs agents (Art. 106).

Une meilleure prise en compte des charges familiales

Soucieux de tenir compte des réalités sociales et pratiques, l’article 91 de la loi systématise le remboursement des frais de garde d’enfants, d’assistance aux personnes âgées ou handicapées, dès lors que les membres du conseil municipal sont contraints d’engager des frais afin d’assister aux réunions obligatoires. Il est précisé que le remboursement ne pourra excéder le SMIC horaire et sera compensé par l’Etat dans les communes de moins de 3500 habitants.

Le développement du dispositif protégeant les élus employés

La loi met en œuvre plusieurs mesures concrètes afin de permettre aux salariés de concilier, de manière plus harmonieuse, fonctions électives et vie professionnelle. Ces mesures permettent notamment à des élus issus de tous milieux socioprofessionnels de pouvoir s’investir dans un mandat, sans avoir à craindre de subir des répercussions professionnelles négatives.

A titre liminaire, le bénéfice du congé électif prévu à l’article L.3142-79 du code du travail – lequel permet aux candidats aux élections municipales de bénéficier de 10 jours de congés pour participer à la campagne électorale – est étendu à tous les candidats, quelle que soit la taille de la commune (Art. 85).

Afin de promouvoir le dialogue au sein des entreprises, dès leur élection, les salariés membres d’un conseil municipal, départemental ou régional pourront solliciter un entretien avec leur employeur dédié à la conciliation et l’organisation de leur mandat avec leur vie professionnelle (Art. 90). Par ailleurs, le code du travail est modifié afin de mieux protéger les élus : l’article L.1132-1 prévoit désormais qu’un salarié ne peut faire l’objet de discrimination compte tenu de l’« exercice d’un mandat électif local », au même titre qu’en raison de son origine, de son sexe, de ses mœurs, de son orientation sexuelle, de son identité de genre ou encore de son âge (Art. 86).

Les autorisations d’absence et les indemnités de fonctions sont également étendues aux élus du conseil de la communauté de communes (Art. 85). Par ailleurs, la loi prévoit l’augmentation du crédit d’heures octroyé aux salariés élus municipaux, particulièrement dans les petites communes (Art. 87), l’ouverture aux adjoints de communes de moins de 10000 habitants de la faculté de suspendre leur contrat de travail, avec possibilité de réintégration à l’issue de deux mandats consécutifs (Art. 88) et le soutien à l’accès au télétravail des conseillers municipaux, départementaux et régionaux (Art. 89). Enfin, bien qu’en arrêt de travail, les élus pourront continuer d’exercer leurs fonctions électives, sous réserve d’un avis médical (Art. 103).

L’Amélioration des conditions d’exercice des élus

La revalorisation substantielle de l’indemnité des élus de petites communes

L’article 92 de la loi revalorise les indemnités maximales pouvant être votées et accordées par le conseil municipal au maire et à ses adjoints à hauteur de 50% dans les communes de moins de 500 habitants, 30% pour les communes de 501 à 999 et 20% pour les communes de 1000 à 3499 habitants. Les plafonds indemnitaires restent identiques pour les communes de plus de 3500 habitants. L’augmentation est ainsi concentrée sur les plus petites communes, lesquelles disposent de services administratifs limités et exigent en conséquence un investissement des élus jusqu’alors compensé de manière inadéquate.

Parallèlement à cette mesure, la loi renforce certaines exigences vis-à-vis des collectivités et des élus en matière de transparence et d’assiduité. En effet, chaque année, les communes, EPCI à fiscalité propre, départements et régions auront l’obligation d’établir et de rendre public un état présentant l’ensemble des indemnités de toutes natures, libellées en euros, dont bénéficient les élus siégeant dans leur conseil, au titre de tout mandat ou de toutes fonctions exercés en leur sein et au sein de tout syndicat (Art. 93). Désormais, les communes et EPCI de plus de 50000 habitants pourront réduire l’indemnité des élus – dans une proportion n’excédant pas la moitié de leur indemnité – en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres (Art.94 et 95).

Concernant spécifiquement les EPCI, l’article 96 de la loi abroge une disposition de la loi NOTRe et maintient ainsi les indemnités allouées aux présidents et vice-présidents des syndicats de communes et syndicats mixtes, quand bien même leur périmètre serait inférieur à celui de l’EPCI. Enfin, afin d’encourager l’implication des conseillers communautaires en Polynésie française, l’article 98 prévoit la prise en charge de leurs déplacements afin d’assister aux réunions tenues en dehors de leur commune d’élection.   

L’obligation pour les communes de souscrire un contrat d’assurance afin de garantir la protection fonctionnelle à leurs élus

Les élus municipaux peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle à la fois en cas de poursuites judiciaires engagées à leur encontre – à condition que la faute ne soit pas détachable de l’exercice de leurs fonctions – mais également lorsqu’ils sont eux-mêmes victimes de violences, menaces ou outrages dans le cadre de leurs fonctions (article L.2123-34 et L.2123-35 du code général des collectivités territoriales).

Qu’il s’agisse de poursuites judiciaires ou de droit à réparation, la commune aura désormais l’obligation de souscrire un contrat d’assurance visant à couvrir les coûts résultant de leur obligation de protection à l’égard du maire et des élus municipaux le suppléant ou ayant délégation (frais de conseil juridique, d’assistance psychologique et autres dépenses). Le coût de cette assurance fera l’objet d’une compensation de la part de l’Etat, dont le montant sera fixé par décret, pour les communes de moins de 3500 habitants (Art. 104).

Cette rédaction apparaît plus mesurée que celle envisagée par le Sénat, lequel souhaitait faire de la protection fonctionnelle un droit acquis – entraînant réparation intégrale systématique du préjudice et limitant les possibilités d’opposition du conseil municipal – dans les cas où les élus sont victimes d’agissements de tiers. Cette rédaction a finalement été écartée au profit d’un renforcement des obligation des communes en matière de prévoyance.

Le renforcement du droit à la formation des élus et l’amélioration de la reconnaissance de leurs compétences

La loi n° 2015-366 du 31 mars 2015, visant à faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat, avait amélioré le droit à la formation des élus. La loi Engagement et Proximité vise à compléter le dispositif existant, en renforçant le droit à la formation à la fois au regard de l’acquisition de compétences nécessaires à l’exercice d’un mandat mais aussi de la valorisation professionnelle de l’expérience acquise. Les mesures prises visent particulièrement les élus des petites communes.

Dorénavant, une formation sera obligatoirement dispensée, dès la première année de mandat, a tout élu ayant reçu une délégation et ce, même dans les communes de moins de 3500 habitants (Art. 107). Cette mesure vise à corriger une situation dans laquelle les élus des plus petites communes étaient les moins bien formés, alors qu’ils ne bénéficient déjà pas nécessairement d’un appui administratif et juridique renforcé au sein des collectivités.

La loi tend également à valoriser, au sein de l’enseignement supérieur, l’expérience acquise par les élus dans l’exercice de leur mandat et à en faire bénéficier les étudiants. Le code de l’éducation est amendé afin de préciser que si les chargés d’enseignement doivent exercer une activité professionnelle principale à côté de leur activité d’enseignement, ils peuvent également exercer une fonction élective locale (Art. 108). L’article 110, quant à lui, modifie la rédaction de l’article L. 6111-1 du code du travail afin que l’expérience liée à l’exercice d’un mandat d’élu au sein d’une collectivité territoriale puisse faire l’objet d’une validation d’acquis, au même titre qu’une expérience professionnelle ou syndicale.

La loi confie cependant la plus grande partie de la tâche au Gouvernement, lequel est habilité à rénover, par voie d’ordonnance et dans un délai de 9 mois, les dispositifs de formation des élus locaux en poursuivant 4 objectifs :

  • mettre en place un compte personnel de formation et assurer la portabilité des droits avec les comptes personnels de formation des secteurs public et privé ;
  • faciliter l’accès à la formation des élus lors de leur premier mandat et clarifier les dispositifs existants ;
  • définir un référentiel unique de formations accessibles à tous les territoires et mutualiser les financements entre collectivités et EPIC ;
  • assurer la transparence et la qualité des dispositifs de formation en renforçant le contrôle exercé sur les organismes de formation des élus locaux (Art. 105).

La redéfinition du rôle d’élu et de l’organisation des pouvoirs

La loi a également pour ambition de « faciliter » l’exercice des mandats locaux – notamment ceux des maires – en redéfinissant, parfois à la marge, les règles de fonctionnement des conseils municipaux et les attributions traditionnelles du maire.

L’assouplissement du fonctionnement des conseils municipaux

Parmi les mesures particulièrement notables, la loi met en œuvre un dispositif permettant, à titre dérogatoire, que le conseil municipal puisse être réputé complet dès lors que 5 conseillers, au lieu de 7, auront été élus dans les communes de moins de 100 habitants et que 9 conseillers, au lieu de 11, auront été élus dans les communes de 100 à 499 habitants (Art. 38).

La loi a également entendu limiter les cas dans lesquels l’organisation d’élections municipales partielles est rendue nécessaire l’année précédant les élections municipales. La nécessité d’organiser un tel scrutin sera désormais limitée aux hypothèses dans lesquelles le conseil municipal a perdu un tiers ou plus de ses membres ou compte moins de 4 membres (Art. 39).

Ces aménagements devraient éviter la paralysie des conseils municipaux et l’organisation récurrente d’élections complémentaires.

La loi renforce également les possibilités pour le maire de s’appuyer effectivement sur son équipe municipale afin d’alléger sa charge. A titre d’illustration, les maires pourront octroyer des délégations de fonctions à leurs adjoints, ainsi qu’aux conseillers municipaux, dans les mêmes conditions (Art. 30).

Le renforcement et la diversification des pouvoirs du maire

Par ailleurs, la loi consacre un important volet au renforcement des pouvoirs du maire par le biais, d’une part, d’une meilleure information les élus sur leur rôle et leurs pouvoirs et, d’autre part, d’un renforcement de leurs moyens d’action.

L’article 41 prévoit notamment que le maire pourra solliciter, une fois par an, l’intervention du Préfet ou d’un membre de son cabinet, afin qu’il présente au Conseil municipal les actions prises par l’Etat concernant la sécurité et la prévention de la délinquance sur le territoire de la commune concernée. La loi renforce également la formation et l’information des maires en instaurant que, après chaque nouvelle élection, le Préfet ou le Procureur de la République du territoire présenteront aux maires leurs attributions en tant qu’agent de l’Etat, notamment en tant qu’officiers de police judiciaire et de l’état civil. Afin de permettre aux élus municipaux – maire et adjoints – de justifier de leurs prérogatives auprès des citoyens, une carte d’identité comportant un bandeau tricolore leur sera désormais remise (article 42).

Les maires sont dotés par cette nouvelle loi de plusieurs prérogatives nouvelles leur permettant d’assurer le maintien de l’ordre et de la sécurité publique sur le territoire de leur commune. Par exemple, ils peuvent désormais faire prononcer la fermeture – assortie d’une astreinte – d’établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité applicables ou de bâtiments menacés de ruine (Art. 44). Le maire peut également prendre un arrêté de mise en conformité, assorti d’une astreinte, en matière d’urbanisme (Art.  48), ordonner la fermeture administrative des débits de boisson et des établissements diffusant de la musique en situation d’infraction (Art.  45), ordonner des travaux d’élagage sur les voies aussi bien publiques que privées de sa commune (Art. 50) ou assortir d’une astreinte une mise en demeure de faire procéder à des opérations de débroussaillage (Art. 52). Par ailleurs, l’article 53 confère au maire des pouvoirs relativement larges en matière d’amendes administratives en cas de manquement à un arrêté municipal, dès lors que ce manquement présente un risque pour les personnes répétitif ou continu en matière d’occupation et d’encombrement du domaine public (élagage, encombrement du domaine public etc.) (Art. 15). Enfin, le maire peut prononcer une astreinte journalière à l’encontre des propriétaires d’épaves de véhicules en cas d’inexécution des mesures prescrites (Art. 57).

L’information des maires sur les suites judiciaires relatives aux infractions commises sur le territoire de leur commune est largement améliorée (Art. 59). Dans les cas où les conséquences d’un accident, sinistre ou catastrophe dépassent les limites ou les capacités d’une commune et nécessite l’intervention du Préfet, celui-ci a désormais l’obligation d’informer le maire des opérations de secours mises en place (Art. 75).

Gageons sur le fait que la mise en œuvre de toutes ces nouvelles prérogatives sera accompagnée d’une formation et d’un suivi proportionnel des maires et de leurs équipes municipales.

Des avancées significatives pour le droit de vote des détenus et en matière de simplification des démarches en matière de procuration

La loi comprend en outre des dispositions visant à favoriser l’exercice du droit de vote par les personnes détenues – devant entrer en vigueur avant le 1er janvier 2021 –, ainsi que par tout citoyen (Art. 112). Concernant le droit de vote des personnes détenues, l’Assemblée nationale est allée à l’encontre du Sénat et a mis en œuvre leur inscription systématique sur les listes électorales, conformément au souhait du Gouvernement. L’article L. 12-1 du code électoral prévoit désormais que les personnes détenues seront inscrites sur la liste électorales de la commune de domicile ou de résidence, à la condition qu’elles y aient résidé au moins 6 mois. Afin de réellement favoriser l’exercice du droit de vote, il leur sera néanmoins permis, par dérogation aux conditions d’inscription générales, d’être inscrites sur les listes électorale de leur commune de naissance, ou de celle de naissance ou d’inscription d’un ascendant, conjoint, partenaire de PACS, concubin ou parent.

Après le succès de l’expérimentation conduite lors des élections européennes de 2019, la loi adoptée confirme également la possibilité, pour les personnes détenues, de voter « par correspondance », c’est-à-dire d’exercer elle-même leur droit de vote dans l’enceinte de leur établissement pénitentiaire. Dans cette hypothèse, la personne sera inscrite dans la commune chef-lieu du département ou de la collectivité où se situe l’établissement pénitentiaire conformément à l’article L. 12-1 du code électoral. La section 4 du chapitre VI du titre Ier du code électoral est rétablie afin d’encadrer les conditions de ce vote : respect du secret et du caractère personnel du vote, compatibilité avec le vote électronique (article L.79), conciliation avec le vote personnel ou par procuration en cas de fin de détention (article L.80), prise en charge de l’opération de vote par l’Etat (article L.81). Un décret en Conseil d’Etat devra également préciser les modalités d’application de ces nouvelles dispositions.

Enfin, la loi assouplit très significativement – pour tous les votants – les conditions de recours au vote par procuration et ce, afin d’encourager la participation au scrutin. A compter du 1er janvier 2022, il sera possible d’établir une procuration au bénéfice d’un mandataire inscrit sur la liste électorale d’une autre commune que celle du mandant et de demander à exercer son droit de vote, par procuration, sans avoir à justifier d’un quelconque motif.

21 février 2020  | Anne Bost & Julia Estrade | Publié aux Editions Législatives