Le candidat M. Emmanuel Macron avait fait de la moralisation de la vie politique un axe fort de sa campagne à l’élection présidentielle. Cette promesse de campagne s’est traduite par la présentation au Parlement de 2 textes : une loi organique et une loi ordinaire, ayant chacune pris le nom de loi « sur la confiance dans la vie politique ».
Le 3 août 2017, le Parlement a adopté, par 383 voix contre 3 et 48 abstentions, le texte définitif du projet de loi ordinaire qui interdit notamment les emplois familiaux et instaure un nouveau régime pour le traitement des frais des parlementaires. Le projet de loi organique a été adopté définitivement par l’Assemblée Nationale le 9 août 2017. Saisi de ces deux textes respectivement les 9 et 10 août 2017, le Conseil constitutionnel a validé l’essentiel du dispositif de la réforme par deux décisions du 13 septembre 2017 (Cons. Const., déc., 8 sept. 2017, n°s 2017-752DC et 2017-753DC).
I. Extension de la peine d’inéligibilité (art. 1er et 2 de la loi ordinaire)
Le prononcé de la peine complémentaire d’inéligibilité prévue par les articles 131-26 et 131-26-1 du code pénal pour certains crimes, délits ou manquements à la probité, dont la liste est fixée dans un nouvel article 131-26-2 du code pénal devient le principe. Par dérogation, la juridiction pourra ne pas prononcer la peine complémentaire d’inéligibilité énoncée par l’article « en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».
II. Renforcement de la prévention des conflits d’intérêts (art. 3 à 6 et 31 de la loi ordinaire et art. 6 à 13 de la loi organique)
La loi ordinaire impose à chaque assemblée de déterminer des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts dans lesquels peuvent se trouver les parlementaires. En outre, les représentants d’intérêts sont tenus désormais de « s’abstenir de verser toute rémunération aux collaborateurs du Président de la République, aux membres de cabinet ministériel et aux collaborateurs d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire ».
La loi organique modifie par ailleurs le régime des incompatibilités pour les députés, les sénateurs et les parlementaires européens. Les députés et sénateurs ne pourront plus se livrer à des activités de lobbying, exercer une fonction de conseil pendant la durée de leur mandat ou proposer des prestations de conseil à des sociétés ou organismes publics et parapublics ou à des gouvernements ou structures publiques étrangers. Il leur sera également impossible d’acquérir ou d’exercer un contrôle sur des sociétés ou organismes dont l’objet est de fournir des prestations de conseil. Les parlementaires en situation d’incompatibilité disposeront de 3 mois pour se mettre en conformité.
S’agissant des élus au Parlement européen, la loi ordinaire étend à ces derniers l’obligation d’inscrire dans leur déclaration d’intérêts transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique les participations directes et indirectes qu’ils détiennent dans des sociétés de prestations de conseil et qui leur octroient le contrôle de celles-ci.
Un régime transitoire est cependant mis en place pour les élus engagés dans une activité de conseil, sous quelque forme que ce soit, moins de 12 mois avant leur entrée en fonction. Pour ces derniers, l’incompatibilité ne s’appliquera qu’à compter du 1er janvier 2019 et uniquement au moment du renouvellement de l’Assemblée nationale du Sénat et du Parlement européen.
Remarque : sauf circonstances exceptionnelles, le régime s’appliquera donc dès 2019 aux parlementaires européens puis en 2020 pour les sénateurs et en 2022 pour les députés.
La loi ordinaire instaure également un mécanisme de déport pour les parlementaires inspiré du droit européen. Lorsque ces derniers se trouvent dans une situation de conflit d’intérêts à l’occasion de l’examen d’un projet de loi et du vote de cette loi, il leur est possible de se déporter. Les bureaux des assemblées tiennent un registre public recensant les occurrences de ces désistements.
III. Respect des obligations fiscales (art. 4 de la loi organique)
Afin de répondre à l’objectif de probité des parlementaires, la loi organique instaure également un mécanisme de contrôle automatique par l’administration fiscale du bon acquittement de ses obligations fiscales par le parlementaire ; celle-ci délivre une attestation au parlementaire lorsqu’aucune irrégularité n’est relevée.
En cas de manquement, le parlementaire dispose d’un délai d’un mois pour régulariser sa situation auprès de l’administration fiscale. A défaut, l’administration peut transmettre ses informations au bureau de l’assemblée qui saisit alors le Conseil constitutionnel. Ce dernier, en fonction de la gravité du manquement constaté, peut alors prononcer la démission d’office du parlementaire et assortir celle-ci d’une peine d’inéligibilité.
L’attestation délivrée par l’administration fiscale n’a pas la valeur d’un rescrit fiscal et ne peut être opposée ultérieurement à l’administration fiscale. Ce dispositif est étendu aux parlementaires européens par la loi ordinaire.
IV. Encadrement de l’emploi des collaborateurs des élus (art. 12 à 19 de la loi ordinaire)
La loi ordinaire crée un cadre pour l’emploi des collaborateurs des députés et sénateurs et des autorités territoriales (membres des conseils régionaux, départementaux et municipaux, présidents de syndicats, agents de ces structures, etc.) applicable depuis le 17 septembre. Il concerne également les maires et les présidents de syndicats de communes en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.
Ces élus n’ont plus le droit d’employer les membres de leur famille proche : conjoint, partenaire de PACS ou concubin, parents, enfants propres ou de leur conjoint, partenaire de PACS ou concubin. La violation de cette interdiction est sanctionnée par la rupture de plein droit du contrat du collaborateur. Une peine de 3 ans d’emprisonnement et une amende de 45.000 € peuvent en outre être prononcées à l’encontre de l’élu.
Remarque : le Conseil Constitutionnel a jugé anticonstitutionnelles les dispositions permettant à la Haute Autorité pour la Transparence dans la Vie Publique d’adresser au Gouvernement, aux élus locaux ainsi qu’à leurs collaborateurs respectifs, une injonction de mettre un terme à une situation d’emploi que la loi interdit.
Une obligation de déclaration pour l’emploi de certains proches est par ailleurs mise en place. Elle vise notamment les frères et soeurs de l’élu concerné, leurs conjoints, leurs enfants et les conjoints de ceux-ci.
V. Suppression de l’IRFM et de la réserve parlementaire (art. 20 et 21 de la loi ordinaire et art. 14 de la loi organique)
L’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) disparaît. A compter du 1er janvier 2018, les députés et sénateurs seront défrayés sous forme d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d’une avance par l’assemblée dont ils sont membres dans la limite de plafonds déterminés par le bureau de ladite assemblée. Celui-ci déterminera les modalités selon lesquelles le déontologue parlementaire contrôlera que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directes, remboursements et avances correspondent à des frais de mandat.
La réserve parlementaire est également supprimée. Les élus ne disposeront plus d’une enveloppe financière pour distribuer des subventions localement.
VI. Encadrement du financement de la vie politique (art. 25 à 30 de la loi ordinaire)
L’avis rendu par le Conseil d’Etat le 22 février 2017 relatif aux financements des campagnes électorales a souligné le faible pouvoir de contrôle du financement de la vie politique par la commission des comptes de campagne ainsi que les difficultés auxquelles sont confrontées certaines formations politiques pour se financer. Les présents articles visent d’une part à renforcer la transparence des fonds servant au financement des partis politiques et des campagnes électorales et d’autre part à faciliter l’accès au crédit des partis politiques grâce à l’instauration d’un médiateur et la création d’une « banque de la démocratie ».
La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique est ainsi considérablement étoffée. Son champ d’application, auparavant limité aux partis politiques, s’élargit à tout groupement politique et au financement des campagnes électorales.
En outre, les sources de financements pour les partis politiques et leurs candidats ont été restreintes par la loi. Désormais seules les personnes physiques de nationalités françaises ou résidentes en France peuvent octroyer un don aux partis politiques. Les personnes morales ne peuvent plus octroyer de prêts aux partis ni se porter garants, à l’exception des partis politiques et des établissements bancaires dont le siège social est localisé dans un pays membre de l’Union européenne ou de l’Espace Economique Européen. Les conditions de prêt ont également été resserrées : celles-ci feront l’objet d’un décret en Conseil d’Etat afin d’éviter qu’elles ne dissimulent en réalité un don. Enfin, le parti politique ou candidat bénéficiaire du prêt doit remettre une documentation exhaustive au préteur. Ces dispositions sont assorties de sanctions pénales en cas de violation.
L’institution d’un « médiateur du crédit » a pour but de faciliter l’accès au crédit des partis politiques et des candidats. Le médiateur du crédit peut être saisi par le mandataire d’un parti politique à la suite du refus d’une banque d’ouvrir un compte de dépôt ou lorsqu’un parti se heurte à de nombreux refus pour l’obtention d’un prêt bancaire. Comme son nom l’indique, le médiateur est investi d’une mission de conciliation et ne dispose donc pas de pouvoir d’injonction ou de contrainte. Nommé pour une durée de 6 ans par le Président de la République, il remet un rapport annuel relatif à son activité et présente des recommandations à l’intention des partis politiques.
A noter que la loi finalement adoptée n’a pas repris le projet de certification annuelle des comptes des partis politiques par un commissaire au compte et leur transmission à la Cour des Comptes, conformément à l’avis rendu sur le projet de loi par le Conseil d’Etat. En revanche la loi autorise le gouvernement à créer par ordonnance une « banque de la démocratie » afin de faciliter l’obtention de prêts, avances ou garanties pour les partis politiques et des candidats afin de garantir le pluralisme politique. Un tel dispositif avait été jugé défavorablement par le Conseil d’Etat.
22 septembre 2017 | Manon Soubeyran & Matthieu Ragot | Publié aux Editions Législatives
Le candidat M. Emmanuel Macron avait fait de la moralisation de la vie politique un axe fort de sa campagne à l’élection présidentielle. Cette promesse de campagne s’est traduite par la présentation au Parlement de 2 textes : une loi organique et une loi ordinaire, ayant chacune pris le nom de loi « sur la confiance dans la vie politique ».
Le 3 août 2017, le Parlement a adopté, par 383 voix contre 3 et 48 abstentions, le texte définitif du projet de loi ordinaire qui interdit notamment les emplois familiaux et instaure un nouveau régime pour le traitement des frais des parlementaires. Le projet de loi organique a été adopté définitivement par l’Assemblée Nationale le 9 août 2017. Saisi de ces deux textes respectivement les 9 et 10 août 2017, le Conseil constitutionnel a validé l’essentiel du dispositif de la réforme par deux décisions du 13 septembre 2017 (Cons. Const., déc., 8 sept. 2017, n°s 2017-752DC et 2017-753DC).
I. Extension de la peine d’inéligibilité (art. 1er et 2 de la loi ordinaire)
Le prononcé de la peine complémentaire d’inéligibilité prévue par les articles 131-26 et 131-26-1 du code pénal pour certains crimes, délits ou manquements à la probité, dont la liste est fixée dans un nouvel article 131-26-2 du code pénal devient le principe. Par dérogation, la juridiction pourra ne pas prononcer la peine complémentaire d’inéligibilité énoncée par l’article « en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».
II. Renforcement de la prévention des conflits d’intérêts (art. 3 à 6 et 31 de la loi ordinaire et art. 6 à 13 de la loi organique)
La loi ordinaire impose à chaque assemblée de déterminer des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts dans lesquels peuvent se trouver les parlementaires. En outre, les représentants d’intérêts sont tenus désormais de « s’abstenir de verser toute rémunération aux collaborateurs du Président de la République, aux membres de cabinet ministériel et aux collaborateurs d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire ».
La loi organique modifie par ailleurs le régime des incompatibilités pour les députés, les sénateurs et les parlementaires européens. Les députés et sénateurs ne pourront plus se livrer à des activités de lobbying, exercer une fonction de conseil pendant la durée de leur mandat ou proposer des prestations de conseil à des sociétés ou organismes publics et parapublics ou à des gouvernements ou structures publiques étrangers. Il leur sera également impossible d’acquérir ou d’exercer un contrôle sur des sociétés ou organismes dont l’objet est de fournir des prestations de conseil. Les parlementaires en situation d’incompatibilité disposeront de 3 mois pour se mettre en conformité.
S’agissant des élus au Parlement européen, la loi ordinaire étend à ces derniers l’obligation d’inscrire dans leur déclaration d’intérêts transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique les participations directes et indirectes qu’ils détiennent dans des sociétés de prestations de conseil et qui leur octroient le contrôle de celles-ci.
Un régime transitoire est cependant mis en place pour les élus engagés dans une activité de conseil, sous quelque forme que ce soit, moins de 12 mois avant leur entrée en fonction. Pour ces derniers, l’incompatibilité ne s’appliquera qu’à compter du 1er janvier 2019 et uniquement au moment du renouvellement de l’Assemblée nationale du Sénat et du Parlement européen.
Remarque : sauf circonstances exceptionnelles, le régime s’appliquera donc dès 2019 aux parlementaires européens puis en 2020 pour les sénateurs et en 2022 pour les députés.
La loi ordinaire instaure également un mécanisme de déport pour les parlementaires inspiré du droit européen. Lorsque ces derniers se trouvent dans une situation de conflit d’intérêts à l’occasion de l’examen d’un projet de loi et du vote de cette loi, il leur est possible de se déporter. Les bureaux des assemblées tiennent un registre public recensant les occurrences de ces désistements.
III. Respect des obligations fiscales (art. 4 de la loi organique)
Afin de répondre à l’objectif de probité des parlementaires, la loi organique instaure également un mécanisme de contrôle automatique par l’administration fiscale du bon acquittement de ses obligations fiscales par le parlementaire ; celle-ci délivre une attestation au parlementaire lorsqu’aucune irrégularité n’est relevée.
En cas de manquement, le parlementaire dispose d’un délai d’un mois pour régulariser sa situation auprès de l’administration fiscale. A défaut, l’administration peut transmettre ses informations au bureau de l’assemblée qui saisit alors le Conseil constitutionnel. Ce dernier, en fonction de la gravité du manquement constaté, peut alors prononcer la démission d’office du parlementaire et assortir celle-ci d’une peine d’inéligibilité.
L’attestation délivrée par l’administration fiscale n’a pas la valeur d’un rescrit fiscal et ne peut être opposée ultérieurement à l’administration fiscale. Ce dispositif est étendu aux parlementaires européens par la loi ordinaire.
IV. Encadrement de l’emploi des collaborateurs des élus (art. 12 à 19 de la loi ordinaire)
La loi ordinaire crée un cadre pour l’emploi des collaborateurs des députés et sénateurs et des autorités territoriales (membres des conseils régionaux, départementaux et municipaux, présidents de syndicats, agents de ces structures, etc.) applicable depuis le 17 septembre. Il concerne également les maires et les présidents de syndicats de communes en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.
Ces élus n’ont plus le droit d’employer les membres de leur famille proche : conjoint, partenaire de PACS ou concubin, parents, enfants propres ou de leur conjoint, partenaire de PACS ou concubin. La violation de cette interdiction est sanctionnée par la rupture de plein droit du contrat du collaborateur. Une peine de 3 ans d’emprisonnement et une amende de 45.000 € peuvent en outre être prononcées à l’encontre de l’élu.
Remarque : le Conseil Constitutionnel a jugé anticonstitutionnelles les dispositions permettant à la Haute Autorité pour la Transparence dans la Vie Publique d’adresser au Gouvernement, aux élus locaux ainsi qu’à leurs collaborateurs respectifs, une injonction de mettre un terme à une situation d’emploi que la loi interdit.
Une obligation de déclaration pour l’emploi de certains proches est par ailleurs mise en place. Elle vise notamment les frères et soeurs de l’élu concerné, leurs conjoints, leurs enfants et les conjoints de ceux-ci.
V. Suppression de l’IRFM et de la réserve parlementaire (art. 20 et 21 de la loi ordinaire et art. 14 de la loi organique)
L’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) disparaît. A compter du 1er janvier 2018, les députés et sénateurs seront défrayés sous forme d’une prise en charge directe, d’un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d’une avance par l’assemblée dont ils sont membres dans la limite de plafonds déterminés par le bureau de ladite assemblée. Celui-ci déterminera les modalités selon lesquelles le déontologue parlementaire contrôlera que les dépenses donnant lieu aux prises en charge directes, remboursements et avances correspondent à des frais de mandat.
La réserve parlementaire est également supprimée. Les élus ne disposeront plus d’une enveloppe financière pour distribuer des subventions localement.
VI. Encadrement du financement de la vie politique (art. 25 à 30 de la loi ordinaire)
L’avis rendu par le Conseil d’Etat le 22 février 2017 relatif aux financements des campagnes électorales a souligné le faible pouvoir de contrôle du financement de la vie politique par la commission des comptes de campagne ainsi que les difficultés auxquelles sont confrontées certaines formations politiques pour se financer. Les présents articles visent d’une part à renforcer la transparence des fonds servant au financement des partis politiques et des campagnes électorales et d’autre part à faciliter l’accès au crédit des partis politiques grâce à l’instauration d’un médiateur et la création d’une « banque de la démocratie ».
La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique est ainsi considérablement étoffée. Son champ d’application, auparavant limité aux partis politiques, s’élargit à tout groupement politique et au financement des campagnes électorales.
En outre, les sources de financements pour les partis politiques et leurs candidats ont été restreintes par la loi. Désormais seules les personnes physiques de nationalités françaises ou résidentes en France peuvent octroyer un don aux partis politiques. Les personnes morales ne peuvent plus octroyer de prêts aux partis ni se porter garants, à l’exception des partis politiques et des établissements bancaires dont le siège social est localisé dans un pays membre de l’Union européenne ou de l’Espace Economique Européen. Les conditions de prêt ont également été resserrées : celles-ci feront l’objet d’un décret en Conseil d’Etat afin d’éviter qu’elles ne dissimulent en réalité un don. Enfin, le parti politique ou candidat bénéficiaire du prêt doit remettre une documentation exhaustive au préteur. Ces dispositions sont assorties de sanctions pénales en cas de violation.
L’institution d’un « médiateur du crédit » a pour but de faciliter l’accès au crédit des partis politiques et des candidats. Le médiateur du crédit peut être saisi par le mandataire d’un parti politique à la suite du refus d’une banque d’ouvrir un compte de dépôt ou lorsqu’un parti se heurte à de nombreux refus pour l’obtention d’un prêt bancaire. Comme son nom l’indique, le médiateur est investi d’une mission de conciliation et ne dispose donc pas de pouvoir d’injonction ou de contrainte. Nommé pour une durée de 6 ans par le Président de la République, il remet un rapport annuel relatif à son activité et présente des recommandations à l’intention des partis politiques.
A noter que la loi finalement adoptée n’a pas repris le projet de certification annuelle des comptes des partis politiques par un commissaire au compte et leur transmission à la Cour des Comptes, conformément à l’avis rendu sur le projet de loi par le Conseil d’Etat. En revanche la loi autorise le gouvernement à créer par ordonnance une « banque de la démocratie » afin de faciliter l’obtention de prêts, avances ou garanties pour les partis politiques et des candidats afin de garantir le pluralisme politique. Un tel dispositif avait été jugé défavorablement par le Conseil d’Etat.
22 septembre 2017 | Manon Soubeyran & Matthieu Ragot | Publié aux Editions Législatives